RES PUBLICA

A magyar köztársasági intézményrendszer a kezdetektől a rendszerváltoztatásig

(1794-től 1990-ig)

A magyar történelem nem bővelkedik köztársasági tradíciókban. A magyar jakobinusok mozgalmára visszavezethető bizonytalan eszmei előzmények valódi formát 1918 forradalmi mozgalmai eredményeképpen nyertek. Az őszirózsás forradalom köztársaságának esélyei pontosan olyan kicsik voltak a fennmaradásra, mint a szovjet hatalom bábáskodása mellett életre hívott 1946-os köztársaságnak. Károlyi Mihály és Tildy Zoltán kísérlete után csupán 1989-ben lett sajátjává a magyar alkotmánynak a köztársasági berendezkedés.

A köztársaság soha nem hiányzott az európai államformák közül: hol erőteljesebben, hol halvány kontúrokkal megrajzolt konstrukciók léteztek az antik köztársaságtól a középkori városköztársaságokon keresztül a diadalmas polgári forradalmak jelképpé magasztosult respublikájáig. A 18–19. század fordulóján a társadalmi alakulások formálói számára a köztársasági államforma jóval többet jelentett, mint státuseszközök arzenálját. A köztársaság és a monarchia közötti küzdelem fő kérdése a hatalmat megalapozó legitimációs elv tisztázása volt: a tradicionális, Isten kegyelméből történő hatalomgyakorlás vagy a rendszeres társadalmi megmérettetés között kellett választani. Emögött persze ott húzódott a szemben álló két hatalmi elit, az arisztokrácia és a polgárság ellentéte.

Eszmei előzmények

Magyarországon a köztársasági berendezkedésnek alig vannak előzményei. Első ízben a magyar jakobinus mozgalom tűzte ki a köztársasági államformát politikai célként. A mozgalom felszámolása után a köztársasági ideológia nem tudott gyökeret ereszteni a magyar politikai gondolkodásban. Ezt bizonyítja, hogy a reformkorban, 1848-ban és 1867-ben a magyar politika a Pragmatica Sanctio és az 1791:12.tc. államjogi alapjaira helyezkedett.

A köztársasági eszme epizódszerűen bukkant fel, amikor Ferenc József az 1849. március 4-én kiadott olmützi alkotmánnyal megfosztotta Magyarországot önállóságától, és besorolta a Habsburg-koronatartományok közé. Válaszként fogadta el 1849. április 14-én a magyar országgyűlés Kossuth Lajos indítványára a Függetlenségi Nyilatkozatot. Az országgyűlés deklarálta ugyan az ország függetlenségét, a Habsburg-ház trónfosztását és létrehozta a már köztársasági jellegű kormányzó-elnök államfői tisztségét, a királyság államformáját azonban nem szüntette meg. A Függetlenségi Nyilatkozat 4. pontja kimondta, hogy az ország kormányzati rendszerének megállapítása az összehívandó alkotmányozó nemzetgyűlés feladata lesz. Erre azonban a szabadságharc bukása miatt már nem került sor.

1849-et követően a köztársasági államforma csak Kossuth emigrációban írt alkotmányterveiben szerepelt politikai célként. A korabeli magyar politikai realitás ezt az igényt 1867-ben sem tükrözte, amikor is Magyarország, a kiegyezéssel (1867:12.tc.) a Pragmatica Sanctio jogalapjára helyezkedve, alkotmányos monarchia lett.

A köztársasági ideológia a századforduló után a kül- és belpolitikai tényezők – a háborúval fenyegető nagyhatalmi rivalizálás, a dualista rendszer belső feszültségei, közvetlenül pedig Tisza István politikája – együttes hatására jelentkezett. 1912. június 4-én a Nemzeti Munkapárt elfogadtatta a véderőfejlesztés programját, rendeletekkel korlátozta a gyülekezési és egyesülési jogot, törvénnyel a sajtószabadságot. E politikával szemben szerveződött meg Nagy György irányításával 1912. szeptember 7-én az Országos Köztársasági Párt, amelyet azonban 1913 végén a királyság védelméről hozott törvény alapján betiltottak. A párt csak 1918-ban szerveződhetett újjá, jelentős politikai tényezővé azonban soha nem vált.

Az első köztársaság

Az Osztrák–Magyar Monarchia világháborús veresége nyomán 1918. november 12-én Ausztria demokratikus köztársasággá alakult. Ezzel Ausztria saját részéről megszűntté nyilvánította az 1867-ben létrehozott dualista rendszert. E közjogi helyzetben a Károlyi Mihály vezetésével 1918. október 24-én alakult Nemzeti Tanács sem kerülhette meg az államforma kérdését. Megalakulásakor a Nemzeti Tanács Károlyi javaslatára az alkotmányos monarchia 1848:3. tc. jogalapjára helyezkedett. Az ausztriai fejlemények azonban Magyarországon is radikalizálták a politikai hangulatot.

1918. november 16-án összeült a parlamentben a Nagy Nemzeti Tanács, amely az 1. számú néphatározat 1. §-ában deklarálta a minden más országtól független és önálló népköztársasági államformát, 1919. január 11-én pedig határozatot hozott Károlyi Mihály köztársasági elnöki kinevezéséről. A Berinkey-kormány 1919. március 20-án, legitimációs kérdéseinek tisztázása közben kapta kézhez a szinte megoldhatatlan belpolitikai válságot okozó Vix-jegyzéket. Ezt a politikai válsághelyzetet használták fel a kommunisták a hatalom megszerzésére. 1919. március 21-én a Népszava közölte a Károlyi Mihály hamisított aláírásával ellátott proklamációt, miszerint az elnök lemond és átadja a hatalmat a szovjet mintájú tanácsköztársaságnak.

A második köztársaság

1945 után a demokratikus alapokon újjáalakuló magyar államiság törvénye, az 1946. évi I. tv. köztársaságként határozta meg Magyarország államformáját, s létrehozta a köztársasági elnöki intézményt. A törvény elsősorban politikai üzenet volt, hogy a háború utáni Magyarországnak nincs jogfolytonossága a Horthy-rendszerrel. Tartalma alapján ideiglenes alkotmánynak tekinthető.

Az 1947. évi előrehozott választás, amely a kommunista párt ún. szalámitaktikájának része volt, jelezte, hogy megkezdődött a harc a hatalom kizárólagos birtoklásáért. 1948 júniusában a Szociáldemokrata Párt és a Magyar Kommunista Párt egyesülési kongresszusán jelentették be az alkotmány kidolgozásának tervét. Az időközben megváltozott hatalmi viszonyoknak megfelelően az első népfrontválasztással megválasztott országgyűlés 1949. augusztus 18-án egyhangúlag elfogadta az 1949. évi XX. törvényt, a népköztársasági alkotmányt. A törvényalkotók az 1936-os szovjet alkotmányt tekintették mintának, átvéve annak szerkezeti felépítését. Az államhatalom tartalma eszerint a proletárdiktatúra, célja pedig a szocializmus felépítése. Az alkotmányosság garanciái, a hatalmi ágak szétválasztása, a hatáskörök ellenőrizhetősége hiányzott az alkotmányból. Szabad választások helyett zárt, listás választással biztosították a hatalom számára fontos képviseleti szervek megfelelő összetételét.

A harmadik köztársaság

Az 1989-es békés rendszerváltás folyamatában központi szerepet betöltő Nemzeti Kerekasztal (Neka) politikai megállapodása eredményeként az 1985-ben választott parlament ideiglenes jelleggel, az új alkotmány elfogadásáig állította össze az alkotmány szövegét. Az 1949. évi XX. tv. 1989. évi XXXI. törvénnyel történt módosítása – a korábbinak a formáljogi, azaz szerkezeti felépítését megtartva – 40 év elteltével újra megteremtette a jogállam alkotmányos feltételeit. A köztársasági alkotmányrevízió deklarálta a parlamentáris köztársaság, a független demokratikus jogállam, a hatalommegosztás, a népszuverenitás, a többpártrendszer, az emberi jogok és a törvények uralmának elveit.

1990. május 2-án az új országgyűlés alakuló gyűlésén jelentették be az ország kormányozhatósága érdekében kötött MDF–SZDSZ-megállapodást. A „paktum” meghatározta a kormány alkotmányos pozícióját, a köztársasági elnök státusát és a kétharmados törvények körét, amelyeket az 1989. évi XXXI. tv. tudatosan nem jelöl meg.

Az első alkotmánymódosító – 1990. évi XXIX. – törvény szerint a miniszterelnököt az országgyűlés választja, a kormány többi tagját a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A kormány a miniszterek eskütételével alakul meg. A „paktumot” végrehajtó második alkotmánymódosító – 1990. évi XL. – törvény a kormányzati rendszert megváltoztatva, bevezette a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét, vagyis Magyarországon is meghonosította a „kancellárdemokráciát”. Ez az intézmény az 1949-es bonni alaptörvény nyomán került a hazai alkotmányjogba, s annak idején a weimarizálódás ellenszereként született meg. Alkalmazásával kizárható a parlament által előidézett kormányválság, és nem jöhet létre olyan helyzet, hogy a megbukott kormány helyébe nem alakul új kormány. A kormány megbuktatásához ugyanis nem elég, hogy a képviselők 1/5-ének kezdeményezésére a képviselők több mint fele megvonja a bizalmat, meg kell egyezniük az új kormányfő személyében is. A bizalmi kérdést a miniszterelnök útján a kormány szintén felvetheti, és azt is javasolhatja, hogy az általa benyújtott előterjesztés ügyében a szavazás egyszerre legyen bizalmi is. E két esetben nem kell új miniszterelnököt javasolni, de ha az országgyűlés nem szavaz bizalmat, akkor a kormány köteles lemondani.

A bizalmi kérdés miniszterelnöki felvetése azt a célt szolgálhatja, hogy a társadalmat és a parlamentet megosztó kérdésekben a döntés előtt a kormány politikai támogatottsága egyértelmű legyen, feltéve, ha a bizalmi szavazás eredménye rá nézve kedvező.

Az alkotmány értelmében a négy évre választott országgyűlés a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve, amely gyakorolja a népszuverenitásból eredő jogait. Az alkotmány alapján az országgyűlés kizárólagos joga és feladata a törvényhozás.

Külügyi tevékenysége során nemzetközi szerződéseket köthet, és kizárólag ő kötheti meg a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő jelentőségű nemzetközi szerződéseket. Hatáskörébe tartozik a döntés a fegyveres erők belföldi vagy külföldi alkalmazásáról, a rendkívüli jogrend (rendkívüli állapot, szükségállapot, vészhelyzet) bevezetéséről és kihirdetéséről. Az alkotmány által nevesített további funkciók: az önkormányzatok feloszlatásának joga; az állami területbeosztással kapcsolatos hatáskör; közkegyelem gyakorlásának joga; népszavazás elrendelése; kitüntetés alapítása.

A köztársasági elnök

Miután az 1989. évi XXXI. tv. lezárt egy korszakot és megszüntette az ún. Rákosi-alkotmány kollektív államfői intézményét, újra létrejöttek a köztársasági elnöki intézmény közjogi feltételei. A köztársasági elnök és a kormány kapcsolatának legfontosabb jellemzője, hogy az államfőnek nincs joga a végrehajtó hatalom gyakorlásában való részvételre. Ugyanakkor a miniszterelnököt az ő javaslatára választja az országgyűlés, és a kormányfő indítványa alapján ő nevezi ki a kormány tagjait, a minisztereket.

A végrehajtó hatalmat érintő intézkedései miniszteri ellenjegyzést igényelnek. Ezzel az ellenjegyző miniszter vállalja át a felelősséget. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a köztársasági elnök nem felelős a döntéseiért. Miniszteri ellenjegyzés szükséges követek megbízásához, az államtitkárok kinevezéséhez és felmentéséhez, a Magyar Nemzeti Bank elnökének, egyetemi tanároknak, egyetemi rektoroknak a megbízásához, a tábornoki kar, a közszolgálati hírközlő szervek vezetőinek kinevezéséhez, a Magyar Tudományos Akadémia elnökének megerősítéséhez, az egyéni kegyelmezési jogkör gyakorlásához, állampolgársági ügyekben való döntéshez.

A Magyar Köztársaság elnökét az országgyűlés választja öt évre, megbízatásának időtartama tehát túllépi az országgyűlését. A köztársasági elnöki intézmény több tekintetben függő viszonyban van az országgyűléssel szemben: a képviselők legalább kétharmada titkos szavazatával összeférhetetlenséget állapíthat meg. Az alkotmány vagy más törvény megsértése esetén pedig egyötödük felelősségre vonást indítványozhat. Az eljárás megindításához azonban a képviselők kétharmadának szavazata szükséges, a cselekmény elbírálása pedig az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Az országgyűlés jóváhagyása szükséges a törvényhozás jogkörébe tartozó nemzetközi szerződés kötéséhez. A köztársasági elnök mint a legnagyobb közjogi méltóság Magyarország államfőjeként képviseli a magyar államot, és ő a hadsereg főparancsnoka.

A köztársasági elnök a parlament működésével kapcsolatban gyakorolhatja az országgyűlés összehívásának, rendkívüli vagy zárt ülés kezdeményezésének, az ülés elnapolásának jogát; ha valamelyik törvénnyel nem ért egyet, megfontolásra visszaküldheti az országgyűlésnek (ha viszont a parlament a visszaküldött törvényt újra elfogadja, akkor a köztársasági elnök köteles azt aláírni). A köztársasági elnök, ha egy törvény bármely rendelkezését alkotmányellenesnek tartja, akkor a törvényt az Alkotmánybírósághoz küldheti. Ő hirdeti ki a törvényeket, tűzi ki az országgyűlési és helyi önkormányzati általános választásokat. A parlament feloszlatásának joga akkor illeti meg, ha a miniszterelnöknek javasolt személyt 40 napon belül nem választják meg, illetve ha az országgyűlés 12 hónapon belül négyszer megvonja a kormánytól a bizalmat. A köztársasági elnök törvényt kezdeményezhet, részt vehet és felszólalhat az országgyűlés bizottságainak ülésén, javaslatot tehet az országgyűlésnek, önállóan kezdeményezhet népszavazást.

A köztársasági elnök jogi helyzete, államszervezetben betöltött szerepe alapján a magyar megoldás egyes vélemények szerint közepesen erős vagy gyenge, más vélemények szerint pedig gyenge elnöki intézményt eredményezett. A „paktum” értelmében az államfői intézményt a legnagyobb ellenzéki párt, az SZDSZ képviselője töltötte be. Az országgyűlés 1990. augusztus 3-án választotta köztársasági elnökké Göncz Árpádot, miután a közvetlen köztársasági elnökválasztás érdekében kiírt országos népszavazás 1990. július 29-én eredménytelen volt.
(Bódi Csaba)

Epilógus.

2012-ben, a rendszerváltoztatás után 22 esztendővel végigtekintve legújabb köztársaságunk történelmén, visszaidézhetjük a „res publicánk” sok-sok örömét, felemelő pillanatait, az egyenes gerinc emberszabadító érzéseit éppúgy, mint a buktatóinkat, a felkészületlenségünket a demokráciára,a pártoskodást,a szellemi és az erkölcsi széthúzást.

Szűrös Mátyás, ideiglenes köztársasági elnöktől Göncz Árpádon, Mádl Ferencen, Sólyom Lászlón, Schmitt Pálon át- különböző helyzetek, különböző emberi, elnöki habitusok- vezetett az út Áder János köztársasági elnöki beiktatásához.

Bizakodjunk, hogy mi magyarok végre felnövünk az ókoriak res publica eszményéhez, és a köztársaság intézményétől függetlenül egységes, értékes, a haza érdekeit mindenek felett tisztelő nemzetet alkotunk!

Garancia lehet erre a 2011. április 25-én elfogadott, 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvényünk.

(ZE)